设想两名工程师在同一周被聘用，技能相当、担保相同、同样合法。一人大约两年就拿到绿卡。另一人却面临可能长达数十年的等待，仅仅因为她的出生地不同。这就是EAGLE法案想要纠正的现实，而它在2021年重新点燃的按国别配额上限之争，至今仍是合法移民领域最重要的博弈之一。
什么是按国别配额上限？
美国法律将就业类绿卡限制在每年约140,000张，且任何单一国家的国民所占份额不得超过其中的7%。这个上限并不是保证每个国家都能拿到签证的配额，而是一个天花板。对多数国家而言，这个天花板从不构成约束。但对印度，以及程度稍轻的中国而言，它构成了残酷的约束，因为这些国家的需求远远超过供给的7%。
其结果是，印度国民在EB-2和EB-3类别中的积压以数十年计，据估计等待人数达数十万。孩子超龄。职业生涯被锁定在担保雇主身边。高薪纳税人靠临时签证生活二十年。
EAGLE法案提议了什么？
《合法就业绿卡平等准入法》（Equal Access to Green Cards for Legal Employment Act）于2021年以H.R. 3648的形式提出，它以此前的《高技能移民公平法》为基础，后者曾在2019年以压倒性多数在众议院通过。其核心构想是：
- 在约九年内逐步取消就业类绿卡7%的按国别配额上限
- 将亲属类的按国别配额上限从7%提高到15%
- 设置过渡规则，在逐步取消期间为其他国家保留一部分签证份额
- 相关条款允许长期等待的申请人提早递交身份调整申请，为其子女锁定保护
它为什么停滞了？
反对意见是真实存在的，值得直白地说明：在签证总量固定的情况下，先到先得的排序意味着占据现有队列主体的印度申请人，将在多年里获得绝大多数就业类绿卡，从而拉长其他所有人的等待。来自菲律宾的护士和来自小国的专业人士将面临新的积压。批评者认为，诚实的解决办法是把蛋糕做大，而不是重新分配同一块蛋糕。
支持者回应说，一个因出生地而惩罚人的制度在择优的角度上站不住脚，而一名劳动者对美国的价值并不取决于其国籍。两种观点都有分量，这恰恰是这项法案不断停滞的原因。它在众议院有所推进，但在2022年末因票数不足而被撤出原定的全院表决，配额上限至今仍是现行法律。
支持改革的择优理由
在我们看来，按国别配额上限作为择优政策很难站得住脚。如果美国想要世界上最优秀的工程师、医生和研究人员，那么按护照而非按技能来挑选他们就是自我拆台，而强迫合法、有担保的劳动者陷入长达20年的悬置，会把人才推向加拿大和其他地方。正确的答案是将配额改革与充足的总量配合起来，这样纠正一种不公就不会制造另一种。这需要国会出手，而不是行政层面的变通办法。
这对你意味着什么
如果你出生在印度或中国，就要为积压做打算，而不要指望立法来解救你。尽早提交你的I-140以锁定优先日期，考虑用EB-1或国家利益豁免（National Interest Waiver）的策略进入更快的类别，并每月关注签证公告。如果你出生在其他地方，现行法律仍对你有利，所以要趁你的类别还是current时抓紧行动。每个人都应留意配额改革的法案，但要基于现行法律来制定你的策略。
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